Sine Die

O problema [jurídico-institucional da PJ] não é de autonomia, mas de efectivação das dependências. Na revisão de 2000 da Lei Orgânica da Polícia Judiciária, aparentemente, em sede de fiscalização terá sido acentuada a dependência relativamente ao Governo, consagrando-se um sistema inspectivo da responsabilidade de uma Inspecção Geral dos Serviços de Justiça. Tal sistema não pode implicar a diminuição da responsabilidade de controlo do Ministério Público, por força da direcção funcional da investigação criminal e do próprio estatuto do Ministério Público que prevê a fiscalização da actividade processual dos órgãos de polícia criminal.
Pelo que, ao Procurador-Geral da República compete «fiscalizar superiormente a actividade processual» da Polícia Judiciária, exigência que é agora mais reforçada em face da Lei Quadro da Política Criminal, nos termos da qual competirá, exclusivamente, ao Procurador-Geral da República apresentar um relatório relativo à execução das prioridades e orientações em «matéria de investigação criminal», «indicando as dificuldades experimentadas e os modos de as superar».
[...]

No esquema idealizado pela lei [quadro da política criminal] apenas o Governo e o Ministério Público, em função das divisões de funções no âmbito do sistema estadual, prestarão contas periódicas à comunidade sobre a execução da política criminal. [...] Não há assim qualquer espaço legítimo para uma autónoma definição de prioridades de investigação por parte de hierarquias da Polícia Judiciária competindo-lhes nessa sede, exclusivamente, a direcção organizatória e administrativa.

O controlo global concentrado pode fundamentalmente ser analisado por referência (1) aos mecanismos internos do Ministério Público e (2) às relações interorgânicas entre o Ministério Público e os órgãos de polícia criminal.
Quanto ao âmbito interno do Ministério Público podem (e devem) ser estabelecidos mecanismos de informação intra-orgânica que permitam aos órgãos superiores do Ministério Público avaliar a actividade dos órgãos de polícia criminal que é objecto do controlo processual desconcentrado.
Mas existe um outro plano do controlo concentrado através de mecanismos de vigilância que permitam a específicos órgãos do Ministério Público o exercício de poderes de investigação / inspecção sobre a actividade dos órgãos de polícia criminal. Isto é, mecanismos que, cingindo-se à actividade com relevância processual, possibilitem ao órgão titular da acção penal valorar e avaliar as operações de filtragem realizadas no âmbito da polícia criminal, em particular no que concerne às actividades não comunicadas ao Ministério Público. Estes são os controlos que maiores resistências suscitam quer na definição dos mecanismos jurídicos, quer dos seus operadores, das entidades controladas, mas também das entidades de controlo que, por regra, optam pela assunção de um relacionamento estritamente burocrático e desresponsabilizante.

A dependência funcional apenas pode ser efectiva num quadro em que existam mecanismos de acesso autónomo à informação criminal pela autoridade judiciária responsável constitucionalmente pelo exercício da acção penal, pois, como sublinha Ellen Schlüchter, a autonomização policial nessas matérias «permite recear pela perda de peso do Ministério Público com as irreversíveis desvantagens para o Estado de Direito que derivam de tal situação»[1].

[1] E. Schlüchter, 1999: 35. Acresce que no caso do modelo constitucional português essa é ainda uma via de esvaziamento do conteúdo da imposição expressa para que o exercício da acção penal seja orientado pela legalidade, ao subtrair-se ao órgão responsável os meios que asseguram o acesso a informação essencial, ou obviando ao conhecimento e valoração judiciária da informação criminal com relevância processual. E o enorme avanço originado pela tecnologia informática, que gerou um moderno desenvolvimento de complexos e misteriosos métodos de investigação nas mãos de uma polícia especializada e profissionalizada, traduz-se num obstáculo à transparência e ao controlo da polícia por outras instituições (cfr. W. Hassemer, 1999: 290), que no caso português assume foros inauditos pela concentração de poderes numa polícia organizatoriamente designada como judiciária mas cujas atribuições são muito amplas na área da prevenção, e por se inserir na orgânica do ministério da justiça escapa à fiscalização da única entidade especializada para a inspecção de entidades policiais (a inspecção-geral da administração interna) sendo apenas inspeccionada por um órgão inserido na burocracia dos serviços da justiça (cfr. art. 152.º, nº 3, da LOPJ) e tendencialmente livre de qualquer controlo externo à sua actividade (cfr. art. 151.º, da LOPJ).

2003 (numa monografia sobre «Direcção do inquérito e garantia judiciária»)

Se se pretende manter o modelo vigente, melhorando a resposta a velhos e novos desafios, impõe-se proceder a alterações efectivas, em particular no que concerne à articulação das polícias e da magistratura do Ministério Público e às vertentes organizatórias e estatutárias de ambas as instituições - passando-se, designadamente, a curar em novos moldes da formação e especialização complementar dos respectivos membros e reformando vectores onde se denotam profundas disfunções burocráticas. [...] Sem esquecer que no nosso regime constitucional é ao MP (e não à polícia que está integrada na administração) que compete, com observância do seu estatuto próprio e autonomia, «participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania e exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade».

2000 (num artigo sobre a então proposta de lei de organização da investigação criminal)

Retornando ao SISI (1; 2), e seus corolários, já tive oportunidade de destacar a minha opinião sobre os principais vectores problemáticos: a destrinça funcional entre (a) serviços de informações e polícias e (b) entre prevenção / segurança e repressão criminal, e a efectividade dos respectivos mecanismos de controlo interorgânicos.

Quanto ao último ponto, tem sobressaído na esfera pública a divisão de entendimentos sobre a integração do procurador-geral da República (PGR) como membro do Conselho Superior de Investigação Criminal (CSIC) - herdeiro do Conselho Coordenador dos Órgãos de Polícia Criminal (CCOPC’s).

A integração do procurador-geral da República no conselho presidido pelo primeiro-ministro parece-me uma questão maior e uma inovação relativamente à faculdade (partilhada com o presidente do Conselho Superior de Magistratura) de participar no futuro defunto CCOPC’s.
Como advertência prévia, devo sublinhar que na articulação entre agentes do Estado não me interessa aquilo que parece ocupar outros: a dimensão protocolar.
Já a vertente funcional e constitucional parece-me primacial, e é quanto esta que se me afigura criticável e perigoso que o procurador-geral da República integre um órgão, com poderes próprios, presidido pelo primeiro-ministro.
Na Constituição portuguesa, o estatuto do Ministério Público (MP) e do PGR enquanto seu principal dirigente é de cariz funcional e especialmente recortado por referência a outras funções, em particular a executiva.
Assim, ou o novo conselho vai exercer funções da responsabilidade do executivo e então o PGR não o deve integrar, quando muito podiam definir-se regras de comunicação específicas com essa entidade nomeadamente a possibilidade de assistir e/ou participar nas respectivas reuniões, ou então o CSIC vai intervir ao nível das funções do MP, caso em que a respectiva ilegitimidade, enquanto órgão estranho ao MP, não é suprida por integrar um elemento do MP.

Uma última nota quanto ao argumento que, ao que creio, terá sido avançado no sentido de se pretender dignificar o PGR colocando-o ao nível dos ministros (e não apenas das chefias policiais que também integram esse conselho) num órgão presidido pelo chefe do governo, enquanto o futuro defunto CCOPC’s era presidido por dois ministros. Importa recordar que, no plano jurídico-constitucional, o PGR tem um estatuto constitucional não confundível com o dos ministros, não só quanto à específica legitimação (proposto pelo Governo e nomeado pelo Presidente da República, para presidir a um órgão autónomo integrado por membros com um estatuto pessoal específico e com específicas atribuições constitucionais), como ao nível da modelação funcional já que no nosso sistema, ao contrário do alemão, «a Constituição não individualiza o ministro da justiça que se apresenta, assim, apenas como um ministro do governo com uma determinada reserva de competências» (as palavras entre aspas não são minhas mas de Gomes Canotilho).

Ou seja, no plano constitucional existe uma diferença estruturante entre a inequívoca subordinação ao primeiro-ministro dos ministros (que não têm competências constitucionais próprias) e a autonomia do PGR.

(Texto também colocado no Cum Grano Salis)

Na sequência do anterior postal, um breve aditamento sobre os dados que me parecem merecedores de reflexão na recentemente publicada lei do SIRP e na resolução do Governo sobre o SISI.
A controvérsia tem incidido, alternada ou simultaneamente, sobre dois perigos: (a) de se estar a resvalar para um excessivo arsenal de meios intrusivos e coercivos ao dispor do Estado; (b) de, no seio do Estado, se estarem a concentrar numa única entidade demasiados poderes «sensíveis». Abordagens que se podem constatar através da consulta do Bloguítica que se tem destacado no acompanhamento crítico da iniciativa governamental - e na identificação de tópicos fundamentais, por exemplo, as exigências de ‘horizontal accountability’ e as múltiplas resistências numa sociedade, como a portuguesa, culturalmente restringida, nesta e noutras matérias, a esquemas verticais (espero também poder retomar este tema em breve).

Neste momento, estou longe de acompanhar duas das linhas críticas avançadas por alguns:
1- Colocar no mesmo saco o cartão de cidadão e o documento único automóvel, por um lado, e as reformas dos serviços de informação, polícias e investigação criminal, por outro, ainda que justificado pelo natural receio gerado pelos mecanismos proporcionados pela evolução tecnológica, depende para uma crítica sustentada que ainda não li, de uma ponderação e concretização das vantagens e riscos daquelas modernizações burocráticas.
2- Na análise do SIRP e SISI de forma atomizada, também não se me apresenta como problemática a concentração da responsabilidade política e do controlo governamental de serviços com o mesmo espectro funcional. Ou seja, à partida, não vejo razões para obstar à balcanização de serviços de informações, por um lado, e de polícias, por outro, através de duas entidades unitárias com funções de coordenação e inclusive alguns poderes de direcção.
Questão distinta é se o reforço dos mecanismos de uma direcção global não é acompanhada do concomitante e paralela alteração dos meios de fiscalização e controlo externos desses serviços, sob pena, de se estar a reforçar o poder (e consequentemente os perigos associados) e a debilitar o seu escrutínio.

O que me preocupa:

(1) Que o processo de unificação da coordenação e direcção dos serviços de informações e das polícias compreenda uma unificação da respectiva direcção bipolar, e, para utilizar terminologia da resolução, a aposta centrada na criação de «interfaces» no quadro de «geometrias variáveis»;

(2) A diluição da destrinça funcional entre informações da República, prevenção e repressão criminal.

Estando impossibilitado de "postar", antes da próxima semana, uma análise sobre a resolução do Governo sobre o SISI, como me foi proposto por um amigo, vou derrogar um princípio que tenho mantido de não poluir este espaço com poeirentos textos escritos noutros contextos, transcrevendo a parte final de uma intervenção que apresentei num Congresso de Investigação Criminal em Março de... 2006: